城市更新中的空间治理

作者：罗若愚（电子科技大学公共管理学院）

党的二十大报告提出，“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。创新型经济成为推动城市发展的重要力量。创新要素的新空间需求正在重构城市空间价值分布格局。通过城市更新推动老城区向“创新城区”转型、提升人居环境质量、推动城市高质量发展就成为新发展格局下的必然选择。

(相关资料图)

城市更新的空间逻辑

国家发展战略与政策通常具有明确的空间导向，即使不具有空间导向的国家政策，在同具体的地域背景结合过程中也会产生不同的空间结果。

改革开放初期，为提升国家竞争力，我国采取效率与增长导向的发展策略，由此也导致了发展的非均衡性。尤其是资本的“时空压缩”机制，导致空间的“断裂性”，甚至体现为地方层面的“空间隔离”。当然，这种断裂性会随着政策调整而发生变化，进而表现为同尺度下空间失衡与修复（空间重构）的动态平衡。这一过程中，国家政策需要由具体的组织机构来执行，因而空间重构也内在地包含着权力空间组织的治理转型。国家政策的空间效应表现为不同尺度下的空间重构与治理转型。

城市作为经济社会发展的主阵地，成为国家战略与政策的主要载体。在以效率与增长为导向的发展阶段，区域发展能力上的差异性被强化，区域间的收入分配差异加剧，而城镇化战略又进一步助推了公共服务空间布局的不均衡、空间权益的不平等。在此背景下，空间公平和社会公平受到了进一步的重视，大中小城市和小城镇协调发展战略开始实施。十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。十九届四中全会又进一步强调“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。

随着区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略的深入实施，空间因素在国家发展与国家治理中的重要性更加突显。这一时期，我国城市内部经历了丰富的空间重组与治理转型实践，如调整行政区划、设立新区与产业园区管委会、城市更新等，折射出政府空间政策的重大变迁。因此，城市更新也可以看作国家政策作用于城市空间、实现政策目标的一系列实践活动；城市空间重构与治理转型为城市更新提供了稀缺空间资源和组织制度基础。

城市更新的发展阶段

根据城镇化进程和城市建设宏观政策变化，我国城市更新大致可以分为三个重要发展阶段。

第一阶段：城市更新以保障底线民生和城市经济增长为目标。城市更新的实践活动主要是以退二进三为标志的旧城更新与城市外延扩张，通过增量空间换取发展动力；表现为“生产型空间+特殊制度空间”的空间重构与治理特征。

第二阶段：城市更新以基本民生保障和城市内涵提升为目标。城市更新的实践活动主要是城市内部空间与外延式开放空间的平衡发展；表现为“生产型空间+服务空间+特殊功能区”的空间重构；具有功能区与行政区双轨并行的治理特征。

第三阶段：以品质生活追求和城市能级跃升为目标。城市更新的实践活动主要是生态修复与城市修补、老城区向创新城区转变；表现为“生产型空间+生活空间+生态空间”的空间重构；这一阶段的关键是通过治理转型实现面向创新需求的空间供给。

因此，新发展阶段的“城市更新”是面对创新要素的空间需求，政府对城市存量空间形态和功能进行可持续改善的建设活动。城市更新目标是“土地效率+产业优化+城市治理+生态环境保护+文脉传承”，也就是实现经济价值、社会价值、生态价值、文化价值等多维价值的动态平衡。城市更新应该兼顾政治、经济、文化、社会和生态等多维价值已成为共识。然而，多元利益主体参与的城市更新在实践中呈现出价值矛盾与价值冲突，引发城市风险。面对城市更新的复杂性，新时期如何有序推进城市更新可持续发展，满足创新发展需求，更好地赋能城市发展，已成为迫切需要关注的命题。

创新驱动下的空间治理策略

当前我国已进入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段。创新驱动的经济形态成为实现城市高质量发展的重要力量。通过城市有机更新，都市老城区具备发展成为“创新城区”的独特优势。如何推动老城区的转型与复兴，以匹配创新要素的新空间需求就成为当前城市更新中所面临的一个关键问题。

城市有机更新涉及多元利益主体。责任主体政府的公共价值追求、实施主体的经济价值追求、多元产权主体的多样化等，使得城市更新在“工具与目的”“供给与需求”等价值面向存在张力。同时，在城市更新的不同阶段，经济价值、社会价值、生态价值、文化价值等也会呈现动态变化，对城市更新中的治理现代化提出了更高的要求。面对新的治理需求，城市更新需要设立有效的价值调和机制来平衡不同主体的价值期望，找到促进公共价值实现的最优路径。

在具体的城市更新实践活动中，应根据不同的空间特征采取不同的治理模式。按照城市更新涉及的空间权力关系和空间公共性（价值取向）的公共性程度，依据创新要素的空间需求，可以采取不同的治理模式。对于空间权力关系复杂、公共性需求较高的区域，要突出政府等公权力的主导作用；对于空间权力关系相对简单、公共性程度较低的区域，可突出市场机制的作用；对于空间权力关系相对简单、公共性程度较高的区域，应注重构建多层嵌套的治理结构，形成价值追求的合力。

为满足创新要素的新空间需求，城市更新的空间应对和相应的政策组合策略有以下三点。首先，建立适应创新不确定性的规划管理体系。构建有效的规划协调机制，实现城市规划从“空间营建的技术工具”到调控资源、维护公平、保障公共利益的公共政策属性的转型。其次，基于多元化的空间价值诉求和现实主体利益分化，采用不同的策略组合方式。比如，政治维度上综合政治势能与政策动员；经济维度上注重激励与交易等市场机制；文化维度上优化公共价值修辞等。再次，通过城市空间供给与治理创新，形成对创新型经济的有力推动、有效支撑。创新驱动发展战略的加快实施，离不开城市规划、建设、治理水平的提高，离不开城市发展方式的优化。

来源：中国社会科学网-中国社会科学报